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最高法案例: 征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为
浏览次数:697信息来源: 长沙市人民政府法制网发布时间:2017-08-16

【裁判要旨】

依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告行为。因此,征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是,被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的,属于人民法院的受案范围。

【案件基本信息】

案号:(2016)最高法行申2353号行政裁定

案由:征地公告及行政赔偿

审理法院:最高人民法院

审理程序:再审审查与审判监督

【当事人信息】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)孙立权。

委托代理人赵月民。

委托代理人刘会丽。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)黑龙江省大庆市人民政府。住所地:黑龙江省大庆市萨尔图区东风新村纬二路2号。

法定代表人韩立华,市长。

委托代理人关太群,大庆市国土资源局副局长。

委托代理人董敬民。

原审第三人大庆市国土资源收购储备中心。住所地:大庆市高新技术产业开发区火炬新街31号。

法定代表人侯震宇,主任。

委托代理人万海峰,副主任。

委托代理人田冬青。

【诉讼记录】

再审申请人孙立权因诉黑龙江省大庆市人民政府(以下简称大庆市政府)及第三人大庆市国土资源收购储备中心(以下简称大庆市土储中心)征地公告及行政赔偿一案,不服黑龙江省高级人民法院于2016年3月31日作出的(2016)黑行终106号行政判决,向本院申请再审。本院于2016年8月2日立案,依法组成合议庭进行审查,并于2016年9月7日下午在大庆市中级人民法院巡回审判、组织各方当事人进行询问,再审申请人孙立权及其委托代理人刘会丽,被申请人大庆市政府的委托代理人关太群、董敬民,大庆市土储中心委托代理人万海峰、田冬青,到庭参加询问活动。大庆市政府的行政负责人因有其他工作安排未能到庭,向本院提交书面材料予以说明。案件现已审查终结。

【案件基本情况】

孙立权系大庆市让胡路区喇嘛甸镇富强村(以下简称富强村)村民。2008年7月4日,国土资源部作出国土资函(2008)412号“国土资源部关于黑龙江省哈尔滨等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复”,内容为“你省《关于哈尔滨等8个城市2008年度建设用地的请示》(黑政发[2008]13号)业经国务院批准,现批复如下:原则同意你省转报的哈尔滨等8市呈报的农用地转用和土地征收方案。”2008年9月11日,大庆市国土资源局发布2008年第11号征地预告,就大庆市2008年度第4期农用地转用和土地征收实施项目组织富强村进行听证并向富强村委会送达听证告知书。2008年11月5日,大庆市政府向黑龙江省人民政府提出庆政呈(2008)49号“关于呈报2008年度第4期农用地转用和土地征收实施方案的请示”,将位于让胡路区用地面积79.8585公顷的2008年度第4期农用地转用和土地征收实施方案呈报黑龙江省人民政府审核,其中,国有建设用地0.5035公顷;集体农用地16.7245公顷、集体建设用地56.0639公顷、集体未利用地6.5666公顷。2008年12月17日黑龙江省人民政府作出黑政土(2008)第183号“关于审核同意大庆市二〇〇八年度第四期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知”,原则同意该实施方案。2009年2月21日,大庆市政府作出2008第01号《征用土地方案公告》(以下简称1号《征地公告》),将经黑龙江省人民政府批准的征用土地方案内容和有关事项予以公告:建设用地项目名称,大庆市二〇〇八年度第四期城市建设农用地转用和土地征收实施方案;征用土地位置为富强村、大庆市金园房地产开发有限公司;征地面积,富强村79.6840公顷,大庆市金园房地产开发有限公司0.1745公顷;土地补偿安置标准;征用土地涉及的农业人员安置办法为农业安置或货币安置;被征用土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定的期限内,持土地权属证书或其它有关证明材料,到指定地点办理征地补偿登记,从土地行政主管部门现场调查之日起抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记;土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益。1号《征地公告》张贴在村委会。孙立权的房屋座落在1号《征地公告》征收范围之内。因与孙立权未能达成房屋拆迁安置补偿协议,大庆市土储中心申请大庆市房产管理局予以裁决,大庆市房产管理局于2010年作出庆房拆裁字(2010)第165号房屋拆迁裁决,对孙立权房屋予以货币补偿和住房安置,并将补偿款提存。2010年7月23日,大庆市让胡路区城市管理局对孙立权的房屋作出《限期拆除决定》。后孙立权的房屋被大庆市让胡路区城市管理局强制拆除。孙立权于2015年5月7日向大庆市中级人民法院提起本案行政诉讼,请求确认大庆市政府作出的1号《征地公告》违法,赔偿因违法征地及强拆造成的经济损失。

大庆市中级人民法院(2015)庆行初字第20号行政判决认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定,孙立权房屋所使用的土地在1号《征地公告》征收范围之内,且该房屋经由大庆市房产管理局作出房屋拆迁裁决,孙立权系行政行为的相对人,有权提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第(三)项之规定,征收基本农田和耕地之外的其他土地超过七十公顷的,由国务院批准。国土资源部国土资发(2006)320号《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》规定:“城市建设用地经国务院批准后,由国土资源部办理建设用地批复文件。”本案中,涉案土地的征收方案经国务院批准后,国土资源部已经作出国土资函(2008)412号相关农用地转用和土地征收方案的批复。大庆市政府作出1号《征地公告》,内容及程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因大庆市政府作出的1号《征地公告》合法,且庭审查明大庆市政府没有实施强拆行为,故对于孙立权的行政赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回孙立权的诉讼请求。孙立权不服,提起上诉。

黑龙江省高级人民法院(2016)黑行终106号行政判决认为,征地公告仅是对国务院、省级人民政府征用土地决定的对外告知行为,征地公告的内容并不体现公告机关的独立意志,故对征地公告的审查,主要针对公告内容是否同国务院、省级人民政府批准内容相一致进行审查。经审查,1号《征地公告》所载明征地面积、位置、补偿安置标准等内容均与《国土资源部关于黑龙江省哈尔滨等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》及黑龙江省人民政府《关于审核同意大庆市二〇〇八年度第四期城市建设农用土地转用和土地征收实施方案的通知》的内容相一致。故该公告并未超越批准内容,创设新的权利义务。另外,该公告发布主体、公告程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》的相关规定。故大庆市人民政府作出的1号《征地公告》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。关于孙立权上诉称“大庆市人民政府实际征用富强村集体土地414万平方米,超过合法审批面积”问题,因大庆市政府是否超过审批范围征地,是1号《征地公告》发布后具体组织实施的行为,不影响1号《征地公告》的合法性,故该上诉理由不能成立。关于孙立权上诉称“大庆市人民政府剥夺上诉人知情权、听证权”问题,根据大庆市国土资源局作出的《大庆市国土资源局征地预告》及《听证告知书》可证实,在大庆市政府申报征地前,大庆市国土资源管理部门已经向富强村告知征地情况并通知其听证,故孙立权该上诉理由亦不能成立。关于孙立权上诉称“要求大庆市政府承担赔偿责任”问题,因土地补偿费、青苗补偿费、房屋安置补偿费用的确定、给付等行为,系1号《征地公告》作出后相关部门具体组织实施征地及征地后国有土地上房屋征收行为,对上述行为不服,应另行主张权利。故孙立权要求赔偿的上诉理由亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

孙立权申请再审称:1、一、二审仅对1号《征地公告》进行审理判决不当。富强村征地行为涉及五个批次的农用地转用和土地征收,征地公告有多份,仅对1号《征地公告》进行判决,违背孙立权的诉讼请求。2、一、二审判决适用法律错误。1号《征地公告》违反法定公告时间、法定内容缺失、公告审批机关与实际审批机关不一致,用省级政府机关代替国务院审批。3、一、二审认为大庆市政府是否超出审批范围征地,不影响1号《征地公告》合法性,违反行政诉讼法第六条规定的合法性审查原则。4、一、二审判决遗漏诉讼请求。一审中孙立权第二项诉讼请求是违法征用土地行政赔偿,一、二审对是否违法征地未予审理和判决。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

大庆市政府答辩称:1、孙立权与被诉征地行为具有利害关系的土地,只有集体建设用地,不涉及承包地和集体未利用地。2、5号征地方案公告征用土地仅涉及富强村集体未利用地11.8621公顷,与孙立权没有利害关系。且在一审庭审时,孙立权已同意对5号《征地公告》不予审理。3、1号《征地公告》行为合法,不存在违法赔偿问题,拆除孙立权房屋行为亦非大庆市政府所为,原审判决认为征地公告行为以外的其他行政行为是否违法不在本案审理范围正确。请求驳回孙立权的再审申请。

大庆市土储中心答辩称:土储中心不应列为本案第三人。孙立权就1号《征地公告》提起诉讼,与土储中心无关。孙立权房屋拆迁补偿事项经大庆市房产管理局作出房屋拆迁裁决,补偿款已提存。请求驳回孙立权的再审申请。

【裁判分析过程】

本院经审查认为,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定,对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,依法发布征收公告的行为,仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为,而非征收公告行为。因此,征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是,被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的,属于人民法院的受案范围。本案中,孙立权请求确认大庆市政府1号《征地公告》违法,其实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。一、二审判决认为1号《征地公告》内容与国土资源部征地批复及黑龙江省人民政府相关通知内容相一致,公告主体、程序合法,判决驳回孙立权的该项诉讼请求,认定事实清楚,适用法律、法规正确,审判程序合法,本院予以支持。孙立权主张1号《征地公告》违法,没有事实和法律根据。孙立权还主张,征地公告有多份,一、二审仅对1号《征地公告》进行审理和判决不合法。但是,本案的事实是,经一审庭审释明,孙立权明确诉讼请求为确认1号《征地公告》违法,其该项申请再审理由,与事实不符,不能成立。孙立权还认为,一、二审判决遗漏其违法征用土地和强制拆除房屋行政赔偿的诉讼请求,但其该项诉讼请求实为对违法征收行为和强制拆除房屋行为造成损失单独提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定,赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼,人民法院不予受理,且孙立权也没有证明相关行为已经被确认违法的证据。因此,孙立权以此为由申请再审,理由不能成立。

综上,孙立权的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(六)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

【裁判结果】

驳回再审申请人孙立权的再审申请。

【文尾】

审判长  郭修江

审判员  高 珂

审判员  张志弘

二〇一六年九月二十三日

书记员  关 月

(来源:行政涉法研究)

 

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